Protocolo de Quioto

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O Protocolo de Quioto (KP) foi o primeiro (e até à data, o único) tratado jurídico internacional que explicitamente pretende limitar as emissões quantificadas de gases com efeito de estufa dos países desenvolvidos. Como Protocolo à Convenção Quadro das Nações Unidas sobre as Alterações Climáticas (UNFCCC), herda daquela os princípios fundamentais do regime climático, em particular o princípio das responsabilidades comuns mas diferenciadas. É esse princípio que explica o facto de no KP ser replicada a divisão mundial em:

  • Países desenvolvidos (Anexo I): de entre estes países, o KP distingue, ainda, um subconjunto (denominado de Anexo B do KP) no qual lista aqueles países que têm limites quantificados às suas emissões. De fora ficam países como a Turquia. 
  • Países em vias de desenvolvimento (conhecidos como os "não-Anexo I): estes países não têm metas quantificadas de redução de emissões.

Tal como a Convenção, também o KP estabelece órgãos próprios. À semelhança da Convenção, as Partes do KP encontram-se uma vez por ano ao mais alto nível, na chamada Reunião das Partes (MOP - Meeting of the Parties) e semestralmente nos Órgãos subsidiários. Por razões logísticas, as reuniões das Partes à Convenção e Protocolo coincidem no tempo.

 

Objetivos e Metas

 

A noção de Quantidade Atribuída

Uma das características do KP é o da introdução de diferenciação entre metas de redução entre diferentes países. Esse conceito, introduzido na negociação pelos Estados Unidos, permitia diferentes tipos de argumentos que pudessem justificar circunstâncias especiais na consideração de metas para cada Parte. No final, o conjunto de reduções e limitações acordadas (nem todos as Partes se comprometeram a reduzir, algumas Partes, como a Austrália, têm um compromisso de limitar o crescimento) resultam na redução estimada global das emissões destes países em cerca de 5%.

Infelizmente, a não-ratificação pelos Estados Unidos limitou severamente a eficácia ambiental do Protocolo.

Cada uma das metas inscritas no Anexo B como uma percentagem do ano-base é convertida num volume de direitos de emissão, i.e. toneladas de CO2-equvalente. Esse volume, a que é dado o nome de Quantidade Atribuída corresponde ao máximo de emissões que devem ser emitidas pela Parte ao longo do período de Quioto. A título de exemplo, a Quantidade Atribuída do Japão é de 1,261,441,934.08 toneladas de CO2eq (dados de emissões em 1990) × 0.94 (6% de redução) × 5 (os anos do período de Quioto) = 5,928,777,090.16 [tCO2 eq]. Ou seja, o Japão está limitado a emitir, no período de Janeiro de 2008 a Dezembro de 2012, aproximadamente 6 biliões de tCO2eq. Caso emita mais do que este valor, deverá ter adquirido, através dos mecanismos de flexibilidade, outras unidades de cumprimento.

 

Os Mecanismos de Mercado do Protocolo de Quioto

O KP é particularmente inovador, enquanto tratado internacional de ambiente, por ter sido o primeiro acordo internacional a reconhecer o potencial de utilização da economia de mercado como instrumento para ajudar à concretização das metas acordadas. Os mecanismos de flexibilidade inscritos no KP permitem às Partes com metas (Anexo B do Protocolo) adquirir direitos de emissão adicionais, permitindo a essas Partes uma forma potencialmente mais eficiente de atingir o seu objectivo global.

São três os mecanismos de mercado do Protocolo de Quioto:

 

1 O Mecanismo de Desenvolvimento Limpo;

Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (CDM) tem a sua origem numa proposta brasileira que tinha como objetivo encorajar a participação de países em desenvolvimento no esforço global de redução de emissões, incentivando simultaneamente a transferência de tecnologia entre países desenvolvidos e países em desenvolvimento. Ao longo da negociação em Quioto e nos anos subsequentes, as modalidades desenhadas para o CDM estão longe da expectativa inicial de um mecanismo simples e eficaz de transferência de tecnologia. As questões técnicas e políticas que se prendem com a garantia de credibilidade ambiental dos projetos a terem o estatuto de “MDL” levaram a uma “arquitetura” do ciclo de projeto particularmente complexa, que a seguir se tenta resumir.


1.1 O que é um projeto de MDL ?

Uma atividade pode ser considerada como um projeto MDL se preencher alguns requisitos fundamentais:

  • Ser promovida por uma entidade legal dos países desenvolvidos, em países em desenvolvimento (mais exatamente, entre entidades de países do Anexo I e países não-Anexo I)
  • Levar comprovadamente a uma redução de emissões no país não-Anexo I em relação a um cenário de referência justificável através de metodologias internacionalmente aceites.
  • Cumprir com os critérios internacionalmente aprovados de participação pública e impacte ambiental;

O cumprimento destes requisitos é verificado por uma Entidade Operacional, empresa acreditada para o efeito pelo regulador do CDM, o Comité Executivo. Uma vez validados os requisitos pelo Entidade Operacional, a atividade será registada como um projeto MDL pelo Comité Executivo do MDL (Executive Board- EB), que emitirá uma ordem para o Administrador do MDL (validação e registo).

Uma vez registado o projeto, o Administrador emitirá periodicamente, e de acordo com relatórios de monitorização (verificação e monitorização, certificação), um número de Reduções Certificadas de Emissão (CERs), que serão colocadas no registo MDL e daí transferidas para o registo das duas Partes (Anexo I e não-Anexo I), de acordo com a divisão previamente acordada entre as Partes (emissão).

Caso os créditos já estejam nos registos nacionais, os participantes no projeto são livres de transferirem as CERs adquiridas para terceiros ou, para o caso dos Países de Anexo I, de as utilizarem para cobrir os seus compromissos de redução. Na eventualidade de a Parte ter um excesso de CERs no final de período de cumprimento, só poderá transferir para o período seguinte um volume de CERs inferior a 2,5% do total de quantidade atribuída calculada inicialmente (ver Capítulo 2, “Cálculo da Quantidade Atribuída e Criação do Registo Nacional”). É através desta possibilidade de transferência, e da utilização dos créditos gerados por parte das entidades legais para cumprimento com as suas obrigações nacionais, que o CDM ganha o seu interesse. Em seguida, analisamos em detalhe os procedimentos acordados em Marraquexe para as diferentes fases do ciclo de vida de um projecto MDL.

Em todos esses procedimentos está implícito o problema fundamental de “moral hazard” residente na estrutura do MDL: com efeito, ao permitir gerar créditos por projetos efetuados fora das limitações do Anexo I, os países não-Anexo I atuando em concorrência entre si, terão todo o interesse em produzir o maior número de créditos, o que poderá levar a situações de conluio com vista a inflacionar o número de créditos produzido pelo projeto. Esse facto aponta para a relevância do papel de uma Entidade Operacional independente, designada pelos participantes e acreditada junto do Comité Executivo, com a função clara de assegurar a credibilidade ambiental do projeto, nomeadamente através do escrutínio dos cenários de referência utilizados e das obrigações de participação pública e avaliação de impacte ambiental.


1.2 O ciclo de vida do projeto MDL

São três as fases do ciclo de vida de projecto MDL: a iniciação, a validação e a verificação.

1.2.1 Iniciação

As diretrizes internacionais são omissas no que diz respeito ao poder de iniciação de um projeto MDL. Essa omissão é intencional e permite uma liberdade na definição de um conjunto de diferentes soluções: através da negociação por acordo bilateral entre entidades legais e/ou Estados, ou através de fundos multilaterais. Existem hoje múltiplos fundos especializados no financiamento de projetos de redução de carbono e especificamente em projetos de MDL. Entre outros, encontramos:

  • Fundos geridos pelo Banco Mundial e outros bancos multilaterais de desenvolvimento;
  • Fundos governamentais de gestão própria;
  • Fundos de gestão privada.

Segundo o Carbon Funds, existem atualmente 88 fundos de carbono no mundo, com 16 biliões de dólares sob gestão.

1.2.2 Validação e registo do projeto

Formalmente, qualquer projeto seguirá um processo longo que culmina com a atribuição de créditos entre as Partes/entidades legais participantes. A primeira etapa desse projeto consiste na validação do projeto. Esta validação é o processo pelo qual se verifica a conformidade da atividade apresentada com os requisitos acima enunciados (redução efetiva de emissões, conformidade com os requisitos ambientais) e é efetuada por uma entidade independente, que toma o nome de Entidade Operacional. Uma vez aceite por essa Entidade Operacional, essa aceitação é enviada para o Comité Executivo, com vista ao registo da atividade como projeto de MDL.

No processo de validação, a Entidade Operacional, financiada por uma, duas ou mais entidades participantes do projeto, segundo acordo prévio entre as entidades em causa, analisa o Documento de Projeto (Project Design Document - PDD) que lhe é submetido, tendo como orientação as decisões de Marraquexe e as subsequentes diretrizes do EB. Em particular, a OE analisará os seguintes requisitos:

  • Os requisitos de participação para as Partes (ratificação, cumprimento com as obrigações de submissão de inventários e sistema de monitorização de emissões para os Países Anexo I; ratificação para os Países não-Anexo I);
  • A documentação apresentada pelos participantes deverá comprovar que “foram convidados comentários pelos stakeholders locais, um resumo dos comentários recebidos foi produzido pelos participantes e um relatório é apresentado sobre a forma em que esses comentários foram considerados no processo de decisão e desenho do projeto”(critério de participação pública);
  • A documentação apresentada – o PDD – inclui informação sobre a análise dos impactes ambientais do projeto, incluindo em particular impactes transfronteiriços e caso o País não-Anexo I ou os participantes considerem esses impactes significativos, uma avaliação de impacte ambiental, de acordo com os procedimentos do País não-Anexo I” (critério de impacte ambiental);
  • A documentação deverá comprovar que a atividade em causa resultará numa redução de emissões adicional às que ocorreriam na sua ausência com base em metodologias de cálculo dos cenários de referência (baselines) aprovadas pelo EB (critério de adicionalidade).


1.2.3 Monitorização, verificação e certificação

Na fase de validação, juntamente com o PDD, os participantes entregaram um plano de vigilância (monitoring plan) à Entidade Operacional. Neste documento, os participantes delineam quais os procedimentos e métodos de medição, estimação ou cálculo das emissões das instalações em causa no projeto. Será com base neste monitoring plan revisto pela Entidade Operacional que essas medições e cálculos serão feitos.

Findo cada período de concessão de créditos, os participantes designarão uma Entidade Operacional (não necessariamente a mesma que executou a validação do projeto) que irá rever os dados do plano de vigilância e as medições efetuadas e, com base nos dados obtidos, determinar o conjunto de reduções de emissões efetivamente conseguidas com a aplicação do projeto. A Entidade Operacional terá poderes para determinar se a documentação necessária é suficiente e conforme com a regulamentação internacional e poderá mesmo conduzir inspeções in situ, verificação da instrumentação técnica e entrevistas com stakeholders locais. Uma vez verificadas as reduções, a EO produz um relatório de verificação que entregará ao EB. Este, uma vez tendo recebido o relatório e não tendo recebido de terceiras partes objeções quanto ao seu conteúdo, determinará a quantidade de Reduções Certificadas de Emissão. Uma vez feita essa determinação formal, o EB informa o Secretariado da Convenção que emite publicamente nos Registos e contas dos participantes as CERs em questão.

Sobre o montante total de CERs, o Secretariado reterá 2% para custear projetos de adaptação às alterações climáticas em países especialmente vulneráveis. O Secretariado irá também reter uma parte adicional das CERs para cobrir custos de administração. No entanto, o valor dessa retenção não está ainda fixado, pendente de decisão pelo EB. A repartição das CERs entre os participantes do projeto é objeto de um acordo entre os participantes, que o notificam ao Secretariado.

 

2 O Mecanismo de Implementação Conjunta;

A Implementação Conjunta (JI) permite a uma Parte do Anexo I (ou uma entidade jurídica autorizada por uma Partes Anexo I) o investimento em projetos de redução de emissões no território de outra Parte Anexo I. Na sua lógica de base, o mecanismo tem a mesma lógica que o CDM. No entanto, algumas diferenças fundamentais existem.

No âmbito do MDL, o ciclo de vida do projeto MDL é extremamente complexo e longo. Tal deve-se ao potencial para criação de “falsos créditos”, dado que as emissões nos países em desenvolvimento não estão limitadas. Assim, uma Parte ou um participante menos escrupuloso poderia estar tentado a sobre-creditar um determinado projeto. O papel da Entidade Operacional e do Comité Executivo no MDL é o de zelar pela integridade ambiental do sistema. 

Já no âmbito da JI esse potencial é reduzido: ambos os participantes numa transação de JI encontram-se limitados - estão localizados em países que têm limites quantificados de emissões. Cada venda de reduções de emissão efetuada por projetos de JI resulta na diminuição do balanço de emissões do país, e um agravamento na situação de cumprimento. Se um país considerar-se como um comprador, não terá portanto incentivo a participar como vendedor em projetos de JI. É essa a razão porque vários Governos (incluindo o português) não autorizam estes projetos no seu território. 

Contudo, mesmo países com potencial de venda (como muitos países de Leste) terão de demonstrar que o seu sistema de inventários é fidedigno. Isto porque, no limite, um país que estivesse com dificuldades em contabilizar as suas emissões poderia não dar segurança ao potencial comprador de que as emissões reduzidas são efetivamente reais. por esse motivo, o mecanismo de JI divide-se efetivamente em duas "abordagens":

  • Track 1: na qual os inventários são fidedignos. Nestes casos, a verificação das reduções dos projetos segue diretrizes nacionais, dado que a comunidade internacional confia na credibilidade das emissões e portanto das reduções do país;
  • Track 2: quando existem dúvidas sobre a qualidade dos inventários, os participantes nos projetos de JI podem socorrer-se da estrutura independente de verificação de projetos, constituída por um conjunto de instituições análogos aos do CDM: o Comité de Supervisão da JI, enquanto regulador; as Entidades Independentes, acreditadas pelo Comité de Supervisão para efetuar a validação dos projetos e verificação das reduções de emissão. 

 

3 O Mecanismo do Comércio Internacional de Emissões.

A introdução do comércio de emissões na arquitetura de Quioto representa um desenvolvimento importante da política internacional de ambiente, dado ser a primeira aplicação de um instrumento económico de política ambiental à escala global. Embora existam casos de aplicação limitada de instrumentos económicos e financeiros (subsídios, taxas de utilização de recursos comuns), nunca num tratado internacional a possibilidade de comercializar “direitos de emissão” foi levada tão longe. A razão para esta “novidade” prende-se com a  insistência americana na aplicação de um instrumento que, domesticamente, tem dado provas de diminuir consideravelmente os custos de regulação.

A posição americana de recusa do KP sustenta-se exatamente no alto custo de cumprimento com o Protocolo, e é unanimemente aceite que os custos de cumprimento com os objetivos de Quioto superam em muito os custos de cumprimento com os restantes tratados ambientais internacionais. Contudo, é também unânime que os custos de cumprimento baixarão consideravelmente (diferindo os modelos em vários graus percentuais) com a introdução limitada de comércio de emissões. Recentes objeções veiculadas por alguns economistas prendem-se não tanto com a teoria subjacente ao comércio de emissões, mas em relação aos custos de um sistema internacional. Segundo essas objeções, os custos de transação e a incerteza associada a diferentes sistemas de regulação nacionais levariam efetivamente a uma utilização muito limitada do comércio de emissões, não sendo líquido que os ganhos de eficiência obtidos superassem os custos do próprio sistema. De qualquer forma, não se reconhece atualmente nenhuma alternativa válida ao sistema de mecanismos de mercado de Quioto e não se afigura provável que qualquer sistema alternativo fosse singularmente diferente.

Não tendo a União Europeia experiência na utilização de comércio de emissões, a utilização a nível europeu deste instrumento afigura-se contudo completamente enquadrada pelo espírito da política ambiental seguida pela Comunidade. O comércio de emissões é um instrumento para a execução do propósito do princípio do poluidor-pagador; premeia a prevenção em detrimento da solução de fim-de-linha; e, ao basear-se sobre um valor-limite informado pela ciência, a sua utilização em problemas ambientais cujo impacte e extensão é extremamente incerto parece particularmente adequada.

 

Os Acordos de Marraquexe e o Comércio de Emissões

Após mais de dois anos de negociação, é algo surpreendente notar o grau de simplificação a que foi possível chegar nas diretrizes aprovadas em Marraquexe para o comércio de emissões. Com efeito, e após a descrição elaborada previamente sobre o sistema de registo e o processamento da transação internacional, o texto negocial dos Acordos de Marraquexe sobre comércio de emissões estipula apenas algumas normas suplementares. Nomeadamente, as Partes do Anexo I que desejem participar no comércio de emissões (“transferir e/ou adquirir QA”) deverão preencher um conjunto de requisitos, a saber:

  1. Serem Partes do Protocolo, o que implica a sua ratificação;
  2. Terem calculado a sua quantidade atribuída, com base nas decisões sobre registos e cálculo da QA;
  3. Terem montado um sistema internacionalmente verificado de estimação das emissões de gases de efeito de estufa, de acordo com as directrizes internacionalmente aprovadas;
  4. Terem submetido o mais recente inventário de emissões de gases de efeito de estufa, de acordo com as directrizes internacionais.

Adicionalmente, as Partes não poderão transaccionar direitos de emissão, a partir do momento que apenas o equivalente a 90% da QA inicialmente colocada no registo se encontre presente. Na eventualidade de uma transacção de QA ultrapassar, por parte do vendedor esse limiar mínimo de disponibilidades, o “Transaction Log” abortará a transacção, pelo que esta disposição será, pelo menos em princípio, sempre e de forma automática, cumprida.

O conjunto das disposições (2), (3) e (4) tem como finalidade assegurar efectivamente a qualidade do activo a ser transaccionado, evitando a possibilidade de um país com um sistema inadequado de estimação de emissões ou com inventários de má qualidade de poder transaccionar direitos que eventualmente terá de utilizar para o cumprimento dos seus próprios objectivos. Já a disposição (1) pretende servir de encorajamento às Partes que estejam mais recalcitrantes na assinatura do Protocolo, servindo o mecanismo de comércio de emissões como um incentivo para a própria adopção do Protocolo. Por outro lado, esta disposição inviabiliza, pelo menos no imediato, a entrada de países “não-Quioto” (por exemplo, os Estados Unidos”) no comércio de emissões. A avaliação do cumprimento por parte das Partes destas disposições será feita pelo Comité de Cumprimento do KP. Existe uma cláusula de “time-out”, i.e. uma vez requerida pela Parte autorização para participar no comércio de emissões, o Comité de Cumprimento deverá pronunciar-se nos 16 meses subsequentes, após o que o pedido será aprovado tacitamente.

 

Verificação de Cumprimento com Metas

O cumprimento com as metas quantificadas de limitação e redução de emissões é feito através da comparação entre os resultados dos inventários nacionais dos anos do período de cumprimento, e o quantitativo de "unidades de cumprimento", isto é, Unidades de Quantidade Atribuída, Reduções Certificadas de Emissão, Unidades de Remoção e Unidades de Redução de Emissões, que estiverem presentes no Registo Nacional.

Se um país tiver unidades suficientes para cobrir as suas emissões, terá cumprido com as metas do Protocolo.

Se as suas emissões forem superiores ao número de unidades inscritas no registo nacional, encontrar-se-á em incumprimento e deverá ser sancionado.

Se as suas emissões forem inferiores ao número de unidades inscritas no registo nacional, o excedente poderá ser "transportado" para o período seguinte do KP.