A Resposta UE ao Protocolo de Quioto

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A Europa esteve sempre na liderança dos esforços mundiais para reduzir as emissões mundiais. Tendo apresentado em 1992 a primeira proposta internacional de uma política coordenada de redução de emissões - através de um imposto sobre as emissões de dióxido de carbono (não apoiado pelos principais blocos concorrentes) - a União Europeia empenhou-se desde cedo na adoção de um regime internacional de alterações climáticas.

Esse compromisso levou à participação plena das Comunidades Europeias como Parte da Convenção Quadro das Nações Unidas sobre as Alterações Climáticas (UNFCCC), juntamente com cada um dos Estados-membros. É nessa qualidade que a meta estabelecida no Protocolo de Quioto (KP) para a Comunidade Europeia (agora União) é a mais ambiciosa de entre as Partes constantes do Anexo I do Protocolo (i.e. aquelas com metas):

Partes do Anexo I

do Protocolo de Quioto

Metas de redução/limitação

(% de redução em relação ao ano-base)

União Europeia e Estados-membros (à altura da assinatura do Protocolo: EU-15), Bulgária, República Checa, Lituânia, Letónia, Mónaco, Roménia, Eslováquia, Eslovénia, Suíça
-8%
Estados Unidos    -7%
Japão, Canadá, Hungria, Polónia -6%
Croácia -5%
Nova Zelândia, Rússia, Ucrânia
0
Noruega
+1%
Austrália

8%

Islândia
10%

 

A assinatura do KP e a subsequente preparação para a ratificação levou à criação de diferentes instrumentos políticos de resposta aos desafios que os limites de Quioto impunham:

 

O PRIMEIRO PROGRAMA EUROPEU DE ALTERAÇÕES CLIMÁTICAS

O Programa Europeu para as Alterações Climáticas (ECCP) foi lançado em 2000 e surgiu como um processo participado de elaboração das políticas de clima com as quais a União Europeia (UE) se propunha cumprir o desafio do KP.

A primeira fase do programa decorreu entre 2000 e 2005, e teve como foco essencial aquele que viria a ser o principal instrumento político de clima na UE - o comércio de emissões, suplementado por outras medidas sectoriais como:

  1. A Comunicação e Diretiva sobre a Promoção de Biocombustíveis;
  2. A proposta de Diretiva para Promoção da Cogeração;
  3. A comunicação sobre Fiscalidade Automóvel.

A segunda fase do ECCP, lançada em 2005, concentrou-se no desenho de novas propostas para sectores não cobertos pela Directiva CELE para o horizonte entre 2012-20. Esse foco da acção da Comunidade justificava-se ainda mais pela ausência relativa de resultados nestes sectores. Assim, na segunda fase, foram criados vários grupos de trabalho, que elaboraram propostas nos diferentes sectores:

  1. O controle das emissões da aviação internacional (emissões que não são controladas pelo KP;
  2. Novas propostas para controlar o CO2 dos carros;
  3. O desenvolvimento de um programa europeu de captura e sequestro de carbono ("carbon capture and storage" em inglês);
  4. Um programa europeu de adaptação;
  5. A revisão do CELE.

 

O COMÉRCIO EUROPEU DE LICENÇAS DE EMISSÃO

Em 2000, à medida que as Partes da Convenção-Clima negociavam a regulamentação do KP, a Comissão Europeia (CE) apresentava aos Estados-membros e ao Mundo a ideia da criação de um sistema de comércio de emissões interno, como instrumento principal para garantir o cumprimento com as metas de Quioto. O Livro Verde sobre Comércio de Emissões definia melhor a proposta em causa:

  1. Começar um sistema limitado em 2005 antecipando em três anos o KP e permitindo a aprendizagem, na prática, deste novo instrumento, pelos agentes económicos europeus;
  2. Começar com cobertura restrita ao dióxido de carbono, o mais facilmente monitorizado gás dos seis gases de Quioto;
  3. O sistema seria um sistema "downstream", focado sobre a s grandes fontes fixas de dióxido de carbono, cobrindo quase metade das emissões da Comunidade;
  4. O sistema seria integralmente compatível com o sistema internacional de comércio de emissões no âmbito de Quioto que viesse a ser acordado.

A análise das reações ao Livro Verde e o acolhimento favorável do Conselho levaram consequentemente à iniciativa da CE de propor uma Diretiva para estabelecer um sistema de Comércio de Emissões.

 

O PRESENTE: PERÍODO DE QUIOTO (2008-2012)

A transição para novas regras

Em Janeiro de 2008 começou o período de compromisso do KP e, com ele, o novo período do CELE. Este período começou quando o debate sobre as alterações a efetuar ao sistema de comércio de licenças estava em pleno fulgor, em preparação para a revisão da Diretiva CELE, planeada para 2009-2010.

As lições do primeiro período de teste não foram perdidas e, dentro das competências restritas que a CE tinha, esta tentou corrigir alguns dos erros de principiante que ocorreram na primeira fase.

  • A vigilância da CE sobre os Planos Nacionais de Alocação foi muito mais apertada, tendo levado a diminuições consideráveis do volume de licenças distribuído a nível europeu;
  • A CE utilizou como "barómetro" da credibilidade dos Planos Nacionais e das suas alocações, as quantidades efetivamente verificadas de emissões no ano de 2005 (primeiro ano de funcionamento pleno). Esses dados serviram de controle em relação às alocações mais generosas;
  • A CE adotou uma atitude mais agressiva também em relação à utilização de créditos extra-europeus, uma das flexibilidades concedidas na Diretiva;
  • Por último, apesar da utilização ainda restrita de leilões, eles foram mais utilizados nesta fase do que tinham sido na fase de teste.

Consequentemente, a descida de preços que ocorreu com as licenças do primeiro período, não teve correspondência nos valores das licenças distribuídas até à data no período vigente. E apesar da crise financeira e económica de 2008 e 2009, o mercado europeu de licenças tem mostrado uma resiliência notável, com o preço da tonelada de carbono a variar em torno dos €15/tonelada.




Contudo, a experiência do primeiro período - o difícil processo de verificação a nível centralizado dos diferentes Planos Nacionais, assim como o seu impacte altamente diferenciado sobre a competitividade intra-europeia, assim como a polémica em volta dos "windfall profits", todos estes elementos formaram parte importante da discussão em torno do novo enquadramento do comércio de emissões em preparação para o período pós-2012.

 

O PERÍODO DE TESTE (2005-2007)

Após um intenso período de negociações intra-europeias, coincidentes com a ultimação das regras de Quioto e a ratificação do Protocolo pela UE, a União decide adotar a Diretiva 2003/87:

  • O sistema teria um período provisório, entre 2005 e 2007;
  • Nesse período provisório, cerca de 12000 instalações seriam cobertas pelo sistema; as sanções por excesso de emissões foram fixadas em €30/tonelada; cada tonelada em excesso teria que ser reposta.
  • As entidades cobertas pelo sistema teriam alocações anuais estipuladas em Planos Nacionais de Alocação, elaborados pelos Governos dos Estados-membros;
  • Os Planos Nacionais de Alocação teriam de ser consentâneos com um conjunto de regras estipuladas pela Diretiva, e destinadas a garantir coerência com os objetivos gerais da Comunidade.

 

Qual o balanço do período de teste (2005-2008)?

O balanço do período é misto. No lado positivo:

  • O mercado funcionou, com volumes mensais crescentes de transações;
  • Todas as características de um mercado eficiente foram criadas, com reconciliação eficiente de transações, suficientes níveis de liquidez e criação de varias plataformas com "market makers".
  • O mercado originou algumas reduções de emissão, tendo claramente motivado a busca de ganhos de eficiência na maioria das instalações afetadas. Embora seja econometricamente difícil distinguir o efeito do comércio de emissões de outras variáveis explicativas, é relativamente consensual entre as análises feitas que o mercado de carbono terá levado a reduções na ordem das centenas de milhares de toneladas em toda a Europa, logo no primeiro ano de funcionamento.

No lado menos positivo,

  • As alocações efetuadas por alguns países fora excessivas, tendo levado a um excesso global de licenças; nessas condições, e uma vez que o mercado tomou nota desse excesso (essencialmente com os dados de emissões do primeiro ano de funcionamento, publicados em Abril de 2006), o preço das licenças tendeu para a queda; mesmo assim, durante muito do período, a licença esteve acima dos €8/tonelada;
  • As alocações gratuitas sendo a norma, muitas das empresas do sector elétrico auferiram ganhos extraordinários com a venda das suas licenças; mesmo a posse das licenças e a sua contabilização a preço de mercado gerou automaticamente um ganho financeiro - os denominados "windfall profits", por não corresponderem a nenhuma mais-valia. Calcula-se que a transferência desta renda, apenas no caso britânico, chegou aos 2 biliões de euros.

 

O ACORDO DE PARTILHA DE RESPONSABILIDADES

Desde o início da resposta internacional às alterações climáticas, na preparação da UNFCCC, a UE argumentou que, para se poder apresentar com uma meta agregada para toda a UE, seria necessário metas diferenciadas para os diferentes estados-membros, por forma a refletir a disparidade de situações económicas e sociais intra-UE.

Assim, e enquanto negociava os termos internacionais do art. 4 do KP (que permite a integração de metas entre várias Partes, e que se aplica à UE), a CE era instruída a apresentar propostas para a redistribuição interna da meta que viesse a ser aprovada pelo Protocolo para a UE. Essas propostas basearam-se numa metodologia elaborada por um conjunto de centros de investigação europeus - e em particular a Universidade de Utrecht na Holanda. A proposta baseava-se num critério de potencial de redução (para os sectores energia-intensivos e para a eletricidade) e capacidade financeira/desenvolvimento económico (para os restantes sectores, e tendo como "proxy" as emissões per capita que deveria convergir).

O Conselho Europeu acordou ainda antes de Quioto (1996) critérios de distribuição entre os estados-membros, tendo logo decidido a adaptação das metas de cada Estado-membro ao pacote negociado em Quioto (1997).

Com a ratificação do KP em 2001, a UE apresentou-se assim com uma meta única de -8%, a qual foi redistribuída, nos termos do Protocolo, através de metas específicas para cada Estado-membro:

 


É no âmbito deste acordo que países como a Dinamarca têm metas mais ambiciosas por troca com os países da Coesão (Portugal incluído), e outros países com circunstâncias especiais, como a Suécia e a França.

Importa salientar que o cumprimento com o KP é solidário, pelo que o incumprimento pela Comunidade da sua meta coletiva levará ao sancionamento da Comunidade como um todo.